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，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向：制度分析与公共政策、基层治理；（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，研究方向：数字政府与绩效管理。
基金项目：国家社会科学基金重点项目“推进乡镇政府减负增效的体制机制研究”（20AZZ008）；国家自然科学基金面上项目“数字政府怎么来降低行政负担：面向中国地方政府的实证研究”（72274203）。
本文基于组织交易的分析视角，将基层负担概念化为基层政府工作人员为执行政策而在同政府内外人员持续互动的过程中感到繁重的经历。从互动的发起方和影响方两个维度构建了基层负担的概念分析框架，区分出基层负担的四种类型：内部行为型、主动服务型、被动回应型、外部关系型。利用系统综述方法，搜集2001—2021年基层负担相关研究文献，采用内容分析法进行编码分析。研究之后发现，基层负担有着非常丰富的概念图景；不一样的负担占比存在非常明显差异，内部行为负担、主动服务负担、被动回应负担、外部关系负担的出现频率依次递减；基层负担受到了慢慢的变多的关注，特别是激励分配、繁文缛节、政策压力、一般任务、专项任务等议题在近些年迅速增加。本文有助于理解基层负担的不同形态，深化关于基层负担差异性和动态性的研究，也为基层减负提供政策设计建议。
作为国家政策的具体落实者，基层工作人员在复杂多样的政策执行中承受沉重负担的问题得到了实践工作者和学术研究人员的广泛关注。这是因为政策执行对基层工作人员来说通常是重复且持续、耗时且不可避免的繁重经历。过重的负担不仅会导致基层干部的心理倦怠等健康问题，影响工作积极性和创新[1-2]，降低其对政策的支持程度[2-4]，还会导致责任向其他层级的执行者进行转移[5-7]，挤出基层官员们的管理焦点[4，8]，制约基层治理效能的提升[9]。在实践工作者的呼吁下，2018年以来中央和地方层面出台一系列旨在为基层减负的政策并取得一定成效（见附录Ⅰ）。
学者们从行政过载、繁文缛节、行政负担和基层治理困境派生产物的角度，讨论了在政策执行中个人或组织层面承受的压力问题。这些讨论丰富了人们对基层政府负重运作的认知，表明基层负担已经逐渐演化为一个显著的研究领域。但是，实践工作者将基层负担视为同质的整体而简单判断“需要减负”；学者们尚未对这一概念进行清晰界定，使用不相同的术语讨论相似的现象，这不仅遮蔽了基层负担的丰富内涵，也不利于理论的积累、发展和比较。
行政过载、繁文缛节、行政负担的研究通常将个人的感知与政策执行联系起来，讨论个人层面在政策执行中面临的压力。行政过载指的是与预期要实施的项目和要服务的公众数量相比，负责日常政策执行的基层工作人员往往人手和资源严重不足[8，10]。
一般来说，繁文缛节指的是不能促进规则所需合法化目的，产生服从成本的规则、规章以及实施程序[11-13]。不论是繁文缛节研究的功能路径（Functional Efficacy Approach）还是心理过程路径（Psychological Process Approach）的文献，大多将个人目标视为繁文缛节模型的核心，都认为繁文缛节是一种主观的感受[14]，其最显著的特征是负面和令人麻烦的[15]。在中文语境之下，繁文缛节通常与、官僚主义、痕迹主义交替使用，且繁文缛节过多往往导致基层政府的专项治理绩效降低[16]。
行政负担的定义可以划分为两类：经历定义（Experience Definition）和施加定义（Imposition Definition）[17]。在经历定义中，行政负担是个人在政策实施过程中繁重的经历，不管其是公众的一员还是政府成员[4]，具体来说包括学习成本、服从成本与心理成本[18]。在施加定义中，行政负担是特定主体与政府互动过程中，政府施加在这些主体上的繁重要求，体现了从个人到负担本身的转变[19]。
将基层负担视为基层治理困境派生产物的研究，聚焦政府组织层面超负荷运作的表现。一方面，基层政府作为连接国家和公众的桥梁与纽带承受着繁重的实质性政策压力，随之而来的治理困境之一便是“小马拉大车”。“小马拉大车”最初是指经济发达镇由于管辖区域大，经济与社会管理事务繁多，外加上级政府的责任下沉，导致镇级政府的机构和权限设置不能满足管理要求的现象[20-21]。但是，有学者发现“小马拉大车”的组织样态在普通乡镇也都会存在——基层政府组织以一种高度负压的状态进行运作，并因此引发了某些特定的程度的组织失能[22]。另一方面，很多文献讨论了以表格台账、检查考核等为代表的程序性政策执行给基层政府带来的负担。如研究指出基层经常面临文山会海、过度留痕、穷于应付琐碎事务等负担[23-25]；基层工作人员为应对考核需要而忙碌于生产绩效考核所需要的表格、报告、图片、影音等台账材料[26-27]，技术化工具在基层的广泛应用加重了这种负担[28]。
综合来看，学者们对繁文缛节、行政负担和基层超负荷运作等方面的研究，已经初步勾勒出基层负担的多样形态，但是仍然要进一步的理论对话与整合。
首先，作为一种“组织病理学”，对繁文缛节的研究很好地关注了那些不合理的规章、制度和程序，它们不能促进规则所需的合法性目的，又会产生服从成本，形成公共组织内部成员的负面感受。但是，它仅仅关注政府内部的影响，难以概括政策执行中政府与公众互动的层面。
其次，对行政负担的研究将关注点置于公共服务提供中公众与国家的互动，强调政策设计对公众负担的分配效应，但是忽视了非西方制度情景下，政府工作人员承受的政策执行的繁重经历。
最后，尽管有研究关注组织层面政府高度负压运作的治理困境及其形成逻辑，但这些研究宽泛地使用“基层负担”一词，忽视了前置的概念问题。与此同时，组织并非单一的整体，组织行为其实就是个人行为的结果，将负担视为组织负担会遮蔽个人对负担多元的评价。换言之，对基层负担的概念界定应当将聚焦组织内的政府工作人员，研究他们对负担的评价和行为选择。
为了回答以上问题，本文首先基于组织交易视角，尝试对基层负担进行界定，认为基层负担是基层政府工作人员为执行政策，在和政府内部或外部人员持续互动的过程中感到的繁重经历；其次，鉴于公共政策的执行涉及政府组织内部的互动、政府组织内部与外部的互动，且这些互动是由政府工作人员和不具有政府组织内角色身份的公众产生，因而从启动互动方和互动影响方两个维度可以区分基层负担的四种类型；最后，本文利用系统综述方法搜集和分析基层负担研究文献，发现基层负担的十种子类型，并对基层负担的特征做多元化的分析，呈现出更为清晰的基层负担概念图景和差异化表现。
我们可以从负担发生的场域、负担本身的内涵以及负担承载的主体三个方面入手，对基层负担定义。
第一，负担发生于公共政策执行的场域之中，是关于政策执行经验的感知。由于所有的政策都有特定的内容与工作要求，而基层政府的工作人员在完成政策落地的种种任务中需要与政府内部其他成员、政府外部的公众持续接触，所以基层工作人员在持续互动中都会经历某些特定的程度的负担。政策可能是复杂的，可能与当地的环境不兼容，可能因政治的显著性而产生较高程度的压力，这些都造成更高程度的负担。例如，在精准扶贫政策执行中，政策目标的确定、政策对象和目标人群的精准以及政策工具的选择都会给基层工作人员带来一定的压力。
第二，负担作为一种主观的感受，尽管具有程度的差异，但都以令人麻烦或感到繁重为特征。本文认为“负担”并非客观，因为只有通过个体判断执行程序、规则或工作任务对个人是否繁杂才能确定负担的存在。例如，对于重复完成表格台账来说，可能有些人觉得是一种不必要的额外的工作，而对那些具有超强使命感的人来说可能是完成政策目标所必需的工作。负担作为普遍的现象和中性的概念并无褒贬之分，但在“基层减负”的背景下，负担才成为一种带有鲜明色彩的病理性贬义词，成为需要加以解决的政策问题。
第三，负担承受的主体是处于“基层政府”中的工作人员。需要非常指出的是，本文所指的“基层政府”是“大政府”的概念，既包括乡镇政府和街道办事处这些基层政权组织，还包括村两委、社区两委这些基层自治组织。之所以包括村两委和社区两委，是因为随着基层治理行政化的加深，二者在实际运作过程中已经脱离基层自治组织的法理属性，成为国家政权的末梢环节，扮演着“准政府”的角色[29-30]。一方面，社区组织和村级组织的成员构成、权力授予和权威来源越来越依赖国家和政府行政体制，其工作人员越来越依赖理性主义原则和按程序办事的行为逻辑[31-32]；另一方面，上级政府往往把大量政治性事务和行政工作责任包干给社区两委、村两委，二者成为政府在基层职能延伸的工具和落脚点[33]。
本文将基层负担界定为：基层政府工作人员为执行政策而在同政府内外人员持续互动过程中感到繁重的经历。这一定义将“负担”置于政策执行过程中国家和公众的互动中加以理解，一方面抓住负担的核心特征——令人麻烦和感到繁重，同时将导致负担的原因（如超出能力和职责范围）与负担本身区分开来，保持概念的清晰与简洁；另一方面认为负担是政府工作人员主观评价的结果，是一个动态认知过程。在延续繁文缛节与行政负担讨论传统的同时，这也符合实证研究发现。这一定义与角色超载、压力的概念不同，后两者都不和特定政策相关，在推进政策执行的理论知识积累方面贡献有限。
基层负担是基层工作人员在政策执行中与政府内部或外部人员互动中的繁重经历。在此背景下，本文借鉴Kahn等提出的组织交易分类框架，考虑组织内与组织外的互动以及发起互动的行动者和互动所直接影响的行动主体[34]对基层负担进行分类。这一分类框架不仅和基层负担具有较强的契合性，而且具有广泛的适用性。Heinrich利用这一框架拓展了行政负担的概念，发现行政负担不仅产生于政府内和政府外的互动过程，还产生于政府外部与外部的互动过程[35]，并据此分析美国移民政策工具产生的行政负担[19]。
首先，该分类框架能够将组织内行为和组织外行为纳入同一个概念体系之下。基层负担既包括政府内部行为产生的负担，如过多的会议、台账、检查考核，也包括政府与外部公众互动产生的负担，如经济发展伴随的任务量增加、件增加导致的维稳压力等。
其次，该分类框架假定涉及两个人的事件作为社会过程的分析单位。这样的事件是由两个人中的一个人的行为指向另一个人的行为引起的。政策执行过程中各种任务的完成都涉及至少两个人的互动，行为的不同指向会产生不同形式的负担。
最后，该框架假定处于互动之中的“人”或被赋予了组织角色或未被赋予角色。所谓赋予组织角色是因为作为政府的成员，要以政府的规范和角色要求的方式采取行动；没有被赋予组织角色说明这个人并不是组织的成员，如公众的一员。
根据启动互动的人在政府内还是政府外以及互动影响的对象是政府内还是政府外，可以划分出四种形式的负担类型（如图1）。在本文的结果分析部分，我们将用系统综述的结果填充下面的类型框架，以此建立一个较为全面的基层负担分类体系。
第一，内部行为负担。指互动发起者以及互动的影响对象都处于政府内部的负担类型。主流文献通常认为繁文缛节是令人感到麻烦和过度的规则，可以视为政府内部行为负担的一种亚类。
第二，被动回应负担。指由公众发起互动，基层工作人需要执行任务来回应公众的负担类型。行政负担中政府雇员一方的沉重经历可以视为被动回应负担的亚类。该类型主要强调政府外的个体在寻求服务时给组织内的人带来的负担。基层政府面临自下而上的诉求压力，特别是社会稳定压力，因此不得不回应一些诉求而导致负担。
第三，主动服务负担。指由政府启动而互动的影响对象是公众的负担类型。例如，近些年“国家返场”，各种项目大规模下沉基层，增加政府主动服务的负担。这些由政府发起和以公众为受益对象的任务，在落实过程中不可避免地会占用基层工作人员的大量时间、精力和资源，如精准扶贫政策要求基层干部参与到一对一的扶贫工作。
第四，外部关系负担。指启动互动以及互动影响的对象均在政府外部，但又会影响到任务执行繁重与否的负担类型。例如，乡村之中的人情世故可能加重一些政策执行的烦琐程度。
基层工作人员在特定政策的执行过程中可能面临负担的动态变化，这种变化体现在政策范围的差异和时间维度的差异两个方面。
一方面，从政策范围的差异来看，由于构成政策的要素或组件的多层次性及其对应的互动差异，同一个政策可能同时包含多种类型的负担。根据政策抽象程度，可以将政策划分为宏观层面的政策、项目操作层面的政策、具体实操措施层面的政策[36]。例如，对社会综合治理政策来说，既包括政府内部行为（如指标层层加码）产生的负担，也包括政府主动执行任务（如管控重点人群）产生的负担以及政府被动回应公众（如回应舆论）产生的负担。对于“12345政务热线”这种政策来说，从互动发起的方向来看，可能大多分布在在内部行为以及被动回应负担大类型下的若干子类型的负担。因此，不同政策范围对应的政策要求不同，项目操作层面的政策要比具体实操层面的政策涉及的互动更为多元。根据互动的发起方和影响方在政府内部的角色，可以区分出执行具体任务的负担类型。
另一方面，从政策执行的时间维度差异来看，基层工作人员面临的负担可能经历动态变化的过程，即不一样负担之间的演变问题。首先，政策执行的过程是执行主体与政策客体不断互动的过程。政策执行既涉及政府内部的互动过程，即特定政府单位内部的运作过程和不同政府单位之间的运作过程，也涉及政府与社会的互动过程。其次，这种互动嵌入在压力型的体制背景之中。基层政策执行仍然呈现出压力型体制的特征[37]，以目标管理责任制为具体的运作方式[38]，并且随着政绩压力、需求压力和竞争压力的增大，压力型体制的运作机制至今未发生根本性变化[39-40]。
另外，在这样的政策执行环境之中，基层工作人员至少面对自上而下、自下而上和同级之间三种负担来源，进而产生负担类型之间的动态转换（如图2）。在一统的权威体制之下，让基层工作人员感到繁重的政策往往是国家带有公共目的的有意选择，因此通过自上而下的加压可以将内部行为负担转换为政府主动服务的负担。例如，中国特色社会主义制度的本质决定了以福利分配为导向的贫困治理逻辑，基层干部要承受扶贫政策执行的繁重压力。当政府主动服务缺失的时候，公众可能主动发起互动要求政府满足自身的需求。因此，主动服务负担能更加进一步转换为政府被动回应的负担。但是，公众提出的诉求不能被满足时，可能会向上一级政府反映，进而转化为内部行为负担。
就概念边界的清晰性而言，上述划分并不完全明确，概念之间仍然具有潜在联系。但是，这确实是一种方便实用的分类方式。当然，将负担概念置于组织交易框架中，可能会忽视负担产生的“政策根源”。但是，本文聚焦基层负担的概念化工作，并不同时讨论负担产生的多重逻辑。在本文的后半部分，我们将通过系统综述方式填补基层负担的概念框架。
为了发展出一个较为全面的基层负担分类体系，呈现学界对基层负担讨论的特征，本研究采用系统综述方式收集和处理经验数据。尽管基层治理研究积累了大量关于基层负担的经验数据，但尚未有研究进行系统评级、分类与整合。因此，人们缺乏对负担在实践中是如何建构和被差异性结构化的全面理解。
采用系统综述的优点是，能够系统地查找和整理关于基层负担这一领域的所有可用信息，且比单一研究得到更为可信的结果。利用PRISMA方法，以明确可重复的步骤，系统地识别和分析相关已发表文献，并以标准化的方式确定所有可能的相关出版物，从合格的研究中提取数据，再对这些经验数据来进行编码分析，从而以一种清晰、严谨、透明和可复制的方式综合大量已有研究之后发现[41-42]。这不但可以为咱们提供对基层负担概念和类型的有价值概述，也是检验和分析现有经验数据异质性的可靠方法。
为了尽可能识别潜在基层负担的研究，本文采用三个中国主流的学术期刊全文数据库——中国知网、维普和万方识别中文文献，用Web of Science识别英文文献中关于中国基层负担的研究。未解决不同术语指涉“基层负担”这一问题，本文基于团队长期在基层蹲点调研的实践经验和学术写作中实际使用的术语，提取出28个关键词。对28个关键词采取了“逐步进入”比较的方式进一步识别最佳关键词。即从一个词开始，逐词加入检索式之中，比较检索的结果。如果该词加入检索式中不会增加新的检索结果或者增加的文献量极其有限，本文便不采纳这一词语。
因为不是所有数据库都提供相同检索功能，我们借鉴已有文献概要[43-45]，在检索策略上尽可能寻求对齐：检索时间范围为2000—2021年之间的所有文献①，限定相似学科与期刊质量（CSSCI来源期刊）②。同时也包容了以下差异：对于中国知网和万方，采用的检索字段为“主题”检索；对于维普采用的检索字段为“题名或关键词”检索；对于Web of Science采用的检索字段为“Topic”检索。
为了确保研究的可靠性和可复制性，并避免常见的源偏差问题，本文采用公认的PRISMA方法对文献进行筛选[46]。根据上述检索策略，从四个数据库中确定了6715篇文献，其中中文文献5140篇，英文文献1575篇。
首先，删除出现在一个或多个数据库中的3374篇重复文献后，获得了3341篇文献（中文文献1766篇，英文文献1575篇）；其次，通过阅读标题和摘要对3341篇文献进行筛选，排除与基层负担无关的话题，排除与基层负担话题相关性很低（通过全文阅读这些文章进行确定）的共计 2964 篇文献；最后，本文确定了 377 篇文献进行资格阶段的筛选。
通过全文阅读，评估文献是不是满足以下四个纳入标准：第一，关注基层政府。这在某种程度上预示着排除了关注县级及以上政府，或者没有指明研究单位的文献。第二，学术类文章。排除以实践为导向的非学术性文章，如《人民论坛》《求是》等的文章。第三，实证研究。这在某种程度上预示着被纳入的文献需要涉及数据的使用和分析，或者至少有一个关于政府、基层工作人员的案例分析的证据，且证据需要涉及负担的论述。第四，对于不涉及负担的论述、仅仅是宽泛意义上没明确负担所指的论述也同样被排除。在这一过程中又将227篇文章排除在外，其中每一篇文献都经过两位作者的讨论。最终获得了150篇文献，筛选过程如图3所示。
上述150篇文献提供了基层工作人员对政策执行经历繁重感知的论述，而编码的目的是发现尽可能多的负担子类属。因此，在编码中采用归纳逻辑对这些论述进行分类，并将这些类属置于4种负担类型的分类框架之中。将同一篇文章同一年份同一层级政府的工作人员描述的同一种负担作为一个观测值，例如，编号 39 的文章的访谈时间为2019 年，有关乡镇干部关于检查考核太频繁的所有描述，编码为内部行为负担。对于“负担子类属”的编码，从文本中层级性地归纳，并在反馈循环中不断对类属进行重新修订、缩减。
研究尽可能基于文献已有的术语进行编码，避免产生更多术语。编码员先找出基层工作人员感到麻烦或繁重的任务的表述，如“会议很多，我们每天都要开几十个会，占用了我们大量的时间”，然后，对这些具体表现做抽象归类，如将其视为繁文缛节的一种，并进一步抽象提炼为更高层次的分类——如内部行为负担。按照这样的形式，150篇文章最终产生了278个语义片段，对应10种基层负担的子类型。
通过归纳方式总结的负担子类型往往不能穷尽，为了判断已有资料的编码是否饱和，采用文献中常用的主题饱和标准来最好能够降低影响[47-48]。通过对文献中出没出现新的编码或新的类属，来判断饱和与否。具体而言，使用主题饱和的比较方法（Comparative Method for Themes Saturation，CoMeTS），主要形式为由不同文章、编码以及主题数记录等条目组成的交叉表[49]。从第一篇文章开始就记录每一篇文章中出现的编码数、主题数和前一篇文章中重复的主题数、新出现的主题数以及已经编码过文章的主题总数。通过主题饱和表，可以较为直观地判断出编码到多少篇文章后新主题不再出现，也能判断不同文章所含信息的丰富程度。表1展示了负担类型编码的饱和情况，从第89篇文章开始持续到第150篇共计72篇文献没有新的负担子类型编码出现。
最终，本文确定了10种基层负担子类型，其中内部行为负担包括繁文缛节、检查验收、激励分配、政策压力；主动服务负担包括一般任务、专项任务与重点任务；被动回应负担包括诉求回应、舆论应对；外部关系负担包括人情世故。编码规则和举例如附录Ⅱ所示。
其次，在正式编码前，第一位编码员随机选取30篇文章（占全部文献的20%）进行试点编码，创建初始的编码框架和编码方案。另一位编码员进行重新测试和迭代细化，通过面对面讨论等方式，对其逐渐完备，以建立共识，生成一致的编码框架和编码方案（第一轮编码百分比一致性信度为0.9）。建立信度后，两位编码员独立展开编码研究。此外，由于对负担子类型的界定、抽象和归纳较为困难，两位编码员在需要的时候通过面对面或者线上会议的方式讨论了每个困难的文字片段。
最后，其中一位编码员会再次检查所有编码结果，并确保是否分配给合适的“负担类型”。利用百分比一致性检测法对编码结果进行信度检测，得出各变量的一致性结果均在0.9以上，超过百分比一致性的接收门槛的85%。对于各个变量，第二轮编码两位编码员间一致性信度具体如下：0.98（负担类型）、0.92（负担子类型）。
在结果分析部分，根据前文构建的基层负担分类框架，通过内容编码方式丰富基层负担的子类型，并对其分布进行统计和说明。对子类型的描述以及编码的统计结果见表2。
本文在识别不同负担类型的基础上，发现基层负担内部不一样的负担占比存在非常明显差异。整体看来，内部行为负担、主动服务负担、被动回应负担、外部关系负担的出现频率依次递减。具体到每种负担类型，其内部各子类型之间也差异显著。
在最终纳入分析的278个文字片段中，有关内部行为负担的内容占比最高，达到了55%。内部行为负担与科层组织内部控制方式紧密相关。已有文献指出，政府内部各级部门主要有三种不同形式的控制权——目标设定权、检查验收权和激励分配权，而控制权的分配会诱发不同的行为[50-51]。本文基于此将文字片段中与政策目标不断放大相关的负担编码为政策压力，与上级对下级的政策目标完成情况做检查督查相关的负担编码为检查验收，与奖惩、问责、考核相关的负担编码为激励分配。除此之外，对于政策执行中的材料留痕与规范化程序遵守，过多的会议、文件带来的负担编码为繁文缛节。
第一，以问责、考核、一票否决为代表的激励分配是内部行为负担中最常见的一种类型。问责即上级政府对基层工作人员工作中的态度问题、时间进度问题、违纪违法等问题进行政治问责，过泛、过频以及过重的问责给基层工作人员带来了沉重的负担[5]。在强大的问责压力下，基层工作人员可能并不会关注任务是不是满足当地群众的利益，而是出于逃避惩罚而盲目服从和执行政策[52]。考核则是通过构建包括数量化指标体系、测量工具在内的制度设计，对下级政府进行制度化或周期性的评比[53]。如在扶贫政策执行中，基层工作人员不仅面临主体和形式多元的考核，如交叉考核、第三方考核、财政考核，还面临频率很高的考核，如日常考核、季度考核、半年考核、年度考核[54]。近些年“一票否决”的指标在基层政策执行中的应用呈现逐年增多的趋势，也成为基层工作人员执行压力的大多数来自[55]，“军令状”尽管能体现上级政府的否决权威，但是也压得基层工作人员“喘不过气”[56-57]。基层工作人员面临的激励分配负担需要将其置于基层政府的人事激励之中加以理解[58]。如有研究指出，若发生集体事件，负责社会稳定工作的乡镇干部将会失去晋升机会[59]。
第二，繁文缛节是政府内部行为负担中常见的一种子类型。尽管很多实证研究将“繁文缛节”操作化为组织成员对组织规则和程序的感知[60]，但对于基层工作人员来说过多的会议、文件、材料留痕和合规工作给他们带来了沉重的工作负担，占据和消耗着去处理线]。如有基层工作人员指出，他们每天的工作就是填报各种表格，一个表格数据就要来回修改多次，极为繁杂[62]。再如，有研究发现在基层减负措施推行之后，基层工作人员的会议负担感知仍然处在较高水准[63]，有些地区的乡镇干部每年参加市县的会议甚至达一百余次[64]。
第三，政策压力作为负担类型体现在政府内部自上而下的指标层层加压的过程以及上级将自身事务转移下交给基层工作人员带来的繁重感。在政策执行的过程中，特别是县乡两级压力型体制的背景下[40，65-66]，基层政府作为政策代理方和政策的最终执行者[51]，不仅面临上级政府的政策下压和层层加码，还面临基层政府内部之间压力的传导[67]。如对云南乡镇干部的问卷调查发现，认为“上级要求高，任务压力大”的乡镇干部占了调查总数的83%以上[68]。再如，有研究指出在试点项目的执行中，市级领导将半年试点改为一年试点给基层工作人员额外带来不少工作量[69]。
第四，检查验收是上级对下级任务完成情况的监督、验收行为，如突击检查、专项检查、工作督查等。鉴于预算与人力资源的限制，乡镇领导干部无法应对上级部门的频繁检查[70]，而是选择将注意力从政策执行转移到通过“共谋”的方式来应付共同上级的检查团[71-72]。
主动服务负担（占比34%）是基层负担的重要表现。根据侧重方向和推进机制，基层工作人员主动执行的任务可以划分为一般任务、专项任务和重点任务[73]。
一般任务是特定单位的基层工作人员要完成的业务工作或本职工作，也即日常性任务。这也是主动服务负担中最常见的负担类型。一般任务的扩张带来的负担是本文一个重要的发现。例如，对经济发达镇来说，人口大量增加导致政策执行的常规工作量翻倍增长[74-75]，同时乡镇仍然面临相对固定的编制与经费约束[74，76]。再比如，基层工作人员经常执行本由上级政府或职能部门负责却被转移下来的任务，乡镇各个部门慢慢的变多地将原本由自身承担的行政事务转移给村一级部门[77]。
重点任务是指基层工作人员的中心性任务，需要特定单位的基层政府通过政治动员在特定时期集中资源完成，其内容随着情景不断转换[78-79]。随着治理压力的膨胀以及基层资源的限制，近些年中心工作或重点任务有扩大化的趋势[80]。在安全监管领域，有研究指出某乡镇的 6 名工作人员要负责辖区内 900 多家企业、2000 多台设备的安全检查[81]。特别是精准扶贫领域，有研究指出“基层干部感觉到扶贫工作所承受的压力大的高达76.14%，在扶贫工作中感到身心极度疲惫的高达75.98%”[82]。
专项任务是以特定的事件和目标为导向的任务，往往具有专门化、临时性的特征[73]。项目制成为新型治理体制的背景下[83-84]，上级和下级都在申请“专项”和“项目”，同时大量资金以“项目”方式和“专项”的方式下拨，在某些特定的程度上也增加了基层工作人员的工作任务和难度[85-86]。除此之外，基层工作人员还要承担大量的突发性与临时性任务。“像创建文明城市、拆除违反相关章程的建筑等，这些分散了乡镇完成固定任务的精力”[87]。
基层工作人员还面临对公众的服务寻求行为进行回应的压力，也即被动回应负担。已有文献表现为两个方面：一种原因是需要对居民通过政务热线、信访等反馈渠道提出的大量个体化的诉求进行回应；另一方面是需要回应社会中的舆情，承受公众对政府的质疑。
首先，随着近些年信息技术在基层治理实践中的广泛应用，以“12345政务热线”为代表的政务热线作为公众反馈诉求的重要渠道被各地区的基层政府所采纳[88]。但是，政务热线在整合各种分散投诉系统的同时，对公众的诉求不设置门槛和限制，造成了“强治理回应”的设定，以及回应性过度和回应性不足的治理结果[89]。如“在12345热线开通后，由于诉求表达的成本几乎为零，不管大小事情，村民往往习惯拨打12345热线，给我们大家带来了很大的工作所承受的压力”[90]。一些基层政府的工作人员疲于执行政务热线的回应性任务，但是缺乏与之匹配的权力和资源[91]。
其次，在个人反馈诉求方面，基层政府不得不面对公众来信来访的压力。这是因为在属地管理的背景下，基层信访政策执行中一直面临考核奖惩、督查评比和问责追责的压力[92]。对者来管理成为基层政府面临的最大挑战，也消耗了大量的资源[93]。如一些行政村因为人力资源不足，“大多数村民有事也不愿意通过村委会解决，而是直接到县里面反映”，导致基层工作人员的信访压力很大[94]。
最后，公众舆论也能成为一种负担类型。基层组织的消极评价透过组织边界转化为基层工作人员的履职压力，并且基于公众的评价，还对基层工作人员提出了控制的要求[55]。如在人情社会的乡村，村干部需要面对村民的舆论压力，一名干部更是坦言：“服务工作做不好，村民的唾沫星子都能淹死人”[95]。特别是在邻避类项目中，如某些地区的核电站的建设给属地的基层政府带来非常大的舆论压力[96]。
将外部关系负担纳入基层负担概念中，虽然直观上难以理解——发起互动以及互动影响的对象都在政府之外产生负担，但是本文在内容编码过程中发现，其和基层政府工作人员的繁重经历也存在关系。
在乡村社会中形成的社会关系网络和乡土文化，通过影响政策客体，进而影响政府任务执行或公众寻求服务的难易程度。例如，一些乡村的宗族势力干预了村级政策的执行[97]；熟人社会之下的基层，基层工作人员可能受到人情世故的影响，难以通过常规的方式开展工作[22]。再比如，有乡镇工作人员指出，拆迁工作做得不好会破坏和乡亲们的关系，可能会演变成为世仇。强硬拆迁导致的后果是他人生最大的失败[98]。
综合来看，跟着时间的变化实证研究出慢慢的变多的基层负担，如图4最上方的折线变化所示。与文章发表时间不同，这里的时间是文字片段对应的时间（访谈时间或调研时间）。从2012年开始，研究基层负担过重的经验论述或实证结果在快速增加，并在2019年达到了顶峰。
分类型来看，基层负担的主类型跟着时间演变表现出动态性。内部行为负担以及主动服务负担在最近8年有较快的增长，并且内部行为负担整体上高于别的类型的负担；而被动回应和外部关系负担相对而言处于稳定且较低的变动状态之下。
从子类型来看（见图5），自2012年开始，内部行为负担中激励分配、繁文缛节、政策压力、检查验收的负担都在快速增加；主动服务负担中一般性任务以及专项任务的负担也在不断上升。
一方面，随着总体性支配向技术治理的转变，治理技术和手段更加精巧，基层政府被纳入更加精细的监督管理系统之中[99]，特别是治理体制改革强化了对工作人员的控制和监督[100]。有研究指出政府运作模式从压力型体制到督办责任体制的转型，如上级政府对下级的压力传导、目标控制和考核、基层执行责任以及问责的强化[101]。
另一方面，在治理重心下移的背景下，治理任务和治理责任不断向基层转移和集聚，导致基层一般任务、重点任务的增加[7，102-103]，基层工作人员感到越来越重的政策执行压力。
基层政府工作人员在政策执行中以一种高度负压的状态进行工作，负担成为他们日常工作中不可避免的一部分。负担具备极其重大影响并且已经逐渐演化为一个显著的研究领域，但现有研究普遍宽泛地使用“基层负担”一词且并无统一概念。本文聚焦政府组织内的工作人员，将基层负担界定为一个明确的概念，并在组织交易分析框架基础上发展出基层负担的类型学，发现基层负担的丰富概念图景和分布差异。
一方面，基层负担并非单一的整体，具有丰富类型表现。当研究者使用“基层负担”这一术语泛指基层工作人员工作繁重时，应当更进一步地明确负担的含义与类型；在进行政策设计时同样也要明确减轻的负担类型。另一方面，基层负担的类型学研究将繁文缛节、行政负担的概念统一到组织交易的框架之下，有利于理论交流和对话的同时推动基层负担的理论化工作。本文在行政负担的经典定义基础上关注政府职员的负担，并发现繁文缛节可以视为组织内部行为的一种。
对实证研究中经验数据的分析发现，基层负担内部不一样受到的关注存在很明显差异。从类型看，多个方面数据显示内部行为负担、主动服务负担、被动回应负担以及外部关系负担出现的频率依次递减，且内部行为负担约占编码总数的六成，远高于别的类型的负担。这一方面说明基层工作人员面临的主要负担来自政府内部，与政府内部的管理行为紧密相关；另一方面说明当下人们对基层工作人员在主动执行政策和被动回应公众诉求方面的负担关注不足。
从时间演变来看，四种负担类型整体上呈现上涨趋势，且最近几年增速明显。自2012年开始，激励分配、繁文缛节、政策压力、检查验收的负担都在快速增加，而一般任务和专项任务的类型也在不断攀升。这不仅体现出新一届政府收紧和强化政府内部控制行为，也体现出政策任务客观增长和政策资源不匹配之间的矛盾。
因为研究者的关注焦点、研究议题的敏感性等因素限制，或许批评者们会质疑，从实证研究中得出的负担变化，并不等同于基层治理实践中真实的负担分布情况。虽然证明基层负担程度和变化超出了本文的研究范围，但这些比重和趋势线能够表明基层负担受到慢慢的变多的关注，并且不同负担受到的关注程度差异显著。就当下基层治理而言，作为“总称”的基层负担在学术研究中被反复提及，也是基层工作人员政策执行压力不断加重的印证。
本文的探索可以为基层减负和未来基层负担的研究提供有益的启示。本文认为正常的政策执行压力对基层工作人员的激励和政策绩效达成必不可少，但是过高的负担有几率会使行政资源的不合理配置，降低政策执行的效率。在未来的减负政策设计上，应当给予政府主动服务和被动回应负担更多的关注。近些年国家返场使大量政策在基层社会执行，无形中增加了基层工作人员的执行压力。构建持续长效的减负机制，要进一步明确基层政府的权责边界、治理边界，向社会赋权，引导社会力量参与到基层治理之中。
与此同时，减负措施要与负担类型相匹配。一般任务、诉求回应等负担类型反映了政策任务的客观增长，而特定的治理资源或权能对于负担的缓解必不可少，既包括诸如编制资源、人力资源、财政资源等制度性资源，也包括社会资本等体制外资源；激励分配中的问责、考核、一票否决等负担要进一步优化对职员的人事激励机制，避免因为过度问责和竞争导致负担的增加；对于政策压力的负担需要理清上下级政府的职责清单，努力实现责任与权力匹配、事权与财权匹配，防止上级政府简单的卸责避责。
在未来基层负担的研究上，能更加进一步探究塑造基层工作人员理解、解释和经历基层负担的过程；能够最终靠长时段的历时性研究，探究基层不一样负担的整体演变过程及其形成机制，关注负担的动态变化和情景差异；可以探索不同层级的政府如何为自己创造“小生境”、策略性应对或消解不一样的负担，保持基层政府的正常运转。
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