都市圈是个什么样的“圈”儿

  中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求“建立都市圈同城化发展体制机制”。紧接着，印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，列出了4项行动。“实施现代化都市圈培育行动”就是4项行动之一。

  在此，我围绕如何深化认识都市圈、为什么都市圈是系统性改革的理想空间、如何在都市圈深化推进系统性改革等问题，结合调研谈一些初步思考。

  如果望文生义，“都市圈”这个概念有几率存在内涵外延不准确的问题。因为圈似乎是“圆形”或“环形”的，但实际上，都市圈的“圈”指的是一个区域。

  发达的都市圈往往是多中心、多节点的网络型区域。这些“中心”不一定按圈层规律依次外推，并表现出能级衰减格局。规划图中都市圈被画成“圆圈”，仅是一种图形示意。从规划传导到都是实际建设中，如果机械式地构建同心圆，就非常有可能出现偏差。

  对都市圈的认识，还涉及城市群与都市圈的关系。我国“城市群”在“十一五”时期就被纳入了政策文件，后来几经讨论，政策制定者和学术界都认为应重点突出都市圈，作为城镇化的重要抓手。了解这层关系，能让我们更好理解现行的表述——都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

  但现实中，只有一部分或大部分都市圈是在城市群中。在一些不足以发展成为城市群的地方，可能有都市圈在成长发育。这些城市群之外的都市圈，往往属于关键处的“落子”，在区域协调发展中起及其重要的作用。所以我建议，有必要在现有城市群的都市圈之外发现、培育一些中小型都市圈，最终形成由不同规模、层级和功能的都市圈构成的都市圈体系。

  相关文件和有关都市圈规程要求，都强调1小时交通通勤圈，将其作为基本范围。

  发达的都市圈，往往会有1小时甚至耗时更少的交通、通勤条件。但是只有1小时的路网，而没有实质性的经济要素高密度流动，不可能是都市圈，因此不能不加分析地以都市圈之名掀起一轮交通投资热。从技术路线上讲，有的待培育的都市圈存在许多“断头路”，打通这些“断头路”比铺新轨、建新路更合理。再者，中小型都市圈适于修建普速铁路、城郊轻轨并联通地面公交，而非一味追求超前修建城际高铁。

  党的二十大报告、二十届三中全会以及国家发展改革委的有关文件，对于都市圈都做过很多阐述，这让我们从不同角度理解都市圈的性质。

  第一是实体视角。都市圈是一个实体的有形的空间。国家相关部门批复的都市圈，都有明确的边界。从实体的角度理解，都市圈在基础设施、公共服务、生态环境等多方面都存在短板，因此就需要有大量的投资建设。

  第二是手段视角。党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。这在某种程度上预示着要更加侧重区域和城市格局的优化调整，比如更加重视核心城市功能疏解以支持中小城市发展等。

  第三是改革视角。针对都市圈，《决定》和其他一些政策提出大量体制机制改革要求。其中暗含之义在于：都市圈发展要实现要素的充分流动，而现实中由于多方面原因，这种要素流动并不充分，所以要改革。从改革视角看，现在热议的哪些城市在都市圈、哪些不在等问题，并不是问题的实质所在。

  对真实的都市圈来说，需要从实体、手段、改革等多个视角认识它，方能得其全貌。

  去年以来，我重点调研了两次成都都市圈，也去过上海都市圈、南京都市圈、西安都市圈等。我国城市之间、城乡之间仍存在要素流通不畅、基础设施和公共服务供给不充足等问题。各地都高度认可《决定》的精神，赞同将同城化改革当作当前和未来5年推进都市圈高水平发展的重要抓手和突破口。

  但都市圈内部由不同城市组成，“各美其美”与“美美与共”并不能互相取代。多项研究都显示，核心城市人口和经济总量一定要达到一定量级，才有明显的辐射效果；而只有辐射效果强，才能推动整个都市圈具备可持续的发展动能。

  有一些人认为都市圈发展就是同城化，而同城化就是“拉平均”、就是让核心大城市的资源流向中小城市。我认为，这是对都市圈近期和中长期发展不同阶段主要矛盾的误解。

  都市圈发展既依靠投资、依靠大城市的功能疏解，也依靠改革。都市圈有很大的体量，有超大特大城市，有非常发达的产业集群，有比较高的要素流动等，为改革提供了雄厚的基础条件。同时，改革要解决“激励不足”“无力实施”“方案难做”等明显问题，而都市圈这方面有些较为特殊的有利条件，往往能助力解决这一些难题，从而推进改革。

  从激励条件看，在一个都市圈当中，从较长时间来看，整个都市圈的人口、经济总量能够保持稳定增长。尤其是我国多数都市圈处于培育阶段，超八成的新增城镇人口分布在各都市圈。都市圈能分享到增长红利的时间比较久。利用增量及其产生的激励效应，就能设计出更多改革方案。

  从改革实施看，在都市圈这个区域，随着智慧化、数字化治理技术的引进，一些行政机构可以在机构减量而效能不减的情况下提供更大范围的服务，这为我们在减少或者不增加较大财政投入的情况下推进一些改革创造了条件。

  首先是都市圈对国家竞争力、对宏观经济有哪些重大作用。都市圈带来结构性增长的机遇。中国区域科学协会名誉会长、中国社会科学院学部委员杨开忠从区域经济角度提出，国内生产总值的增长取决于生产集中、交换能力和制度等因素。这个增长模型非常有助于我们理解都市圈与宏观经济稳步的增长的关系。

  其次是都市圈怎样成为新一轮改革最重要的空间载体。都市圈的内部涉及规划体系、基础设施、生态服务等若干个方面。都市圈和其他经济区域之间的联系涉及大量改革，需要以此推动形成统一大市场、畅通国内外大循环。此外，都市圈与国家宏观管理部门存在新型治理体系方面的改革等。

  最后是都市圈创新为制度及治理研究提供哪些中国智慧。国际上的一些都市圈有成功经验，也有问题。比如，日本都市圈在发展过程中做过五六次规划调整。20世纪70年代的调整针对的是中心城市资源要素集聚过度，即所谓“一极集中”。而20世纪80年代的调整则提出面对经济全球化，必须进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能。

  这些都告诉我们，都市圈是成长的，是普遍性与特殊性的统一。因此，我们对中国都市圈的认识要一直深化，通过不断总结提炼，形成制度研究的成果。这既能为我国都市圈发展提供更多的智力支持，也可为全球都市圈理论研究作出贡献。

  （作者系中国区域科学协会副理事长，本报记者崔雪芹根据“中国新型城镇化理论政策实践论坛2024”发言整理）

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